LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA: ARTS 30 AL 35 LOPA.
La actividad administrativa se desarrollara con
arreglos a principios de economía, eficacia, celeridad e imparcialidad. Las
autoridades superiores de cada organismo velaran por el cumplimiento de estos
preceptos cuando deban resolver cuestiones relativas a las normas de
procedimiento.
De cada asunto se formara expediente y se mantendrá
la unidad de este y de la decisión respectiva, aunque deban intervenir en el
procedimiento oficinas de distintos ministerios o institutos autónomos.
Los documentos y expedientes administrativos
deberán ser uniformes de modo que cada serie o tipo de ellos obedezca a iguales
características. El administrado podrá adjuntar, en todo caso, al expediente,
los escritos que estime necesarios para la aclaración del asunto.
La administración racionalizara sus sistemas y
métodos de trabajo y vigilara su cumplimiento. A tales fines, adoptara las
medidas y procedimientos más idóneos.
Todas las entidades públicas sometidas la L.O.P.A. preparan
y publicaran en la gaceta oficial correspondiente, reglamentos e instrucciones
referentes a las estructuras, funciones, comunicaciones y jerarquías de sus
dependencias, Así mismo en todas las dependencias al servicio del público, se
informara a este por los medios adecuados, sobre los fines, competencias y
funcionamientos de sus distintos órganos y servicios. Igualmente informaran a
los interesados sobre los métodos y procedimientos en uso en la tramitación o
consideración de su caso.
En el despacho de todos los asuntos se respetara
rigurosamente el orden en que estos fueron presentados. Solo por razones de
interés público y mediante providencia motivada, el jefe de la oficina podrá
modificar dicho orden, dejando constancia en el expediente.
Los órganos administrativos utilizaran
procedimientos expeditos en la tramitación de aquellos asuntos que así lo
justifiquen, cuando sean idénticos los motivos y fundamentos de las
resoluciones, se podrán usar medios de producción en serie, siempre que no se
lesionen las garantías jurídicas de los interesados.
LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS: ARTS. 7 AL 29 LOPA.
Haremos un enfoque en cuanto al criterio mixto o
global, el cual ha sido desarrollado por BREWER CARIAS, al evolucionar su
pensamiento desde el funcional inicial. El rechaza un criterio único y propugna
una definición del acto administrativo, mezcla de los criterios orgánicos,
material y formal. Así: "acto
administrativo es entonces, el acto de carácter sublegal emanado en
Primer lugar de los órganos del Poder Ejecutivo en ejercicio de todas las
funciones estatales legislativas, de gobierno, administrativas y
jurisdiccionales, (he aquí los criterios formal y orgánico) En Segundo lugar,
de los órganos del Poder Legislativo en ejercicio de la función administrativa (he
aquí el criterio material); y en tercer lugar, de los órganos del Poder
Judicial en ejercicio de la función administrativa (he aquí también el criterio
material)".
Dicho lo anterior, es necesario referirse ahora al
concepto de acto administrativo dado en la LOPA y al alcance del mismo.
El Art. 7 de la LOPA
expresa "Se entiende por acto administrativo, a los fines de esta ley, toda declaración de
carácter general o particular emitida de acuerdo con las formalidades y
requisitos establecidos en la ley por los órganos de la administración
pública". Para la doctrina, en su mayoría (RONDON DE SANSO, BREWER, entre
otros), el legislador acogió plenamente el criterio orgánico para definir el
acto administrativo, según el cual el acto administrativo es aquel emitido por
los órganos de la administración pública.
La doctrina atendiendo a lo dispuesto en la LOPA,
ha establecido distintas clasificaciones de los actos administrativos.
Siguiendo a BREWER, los clasificaremos en las siguientes categorías: 1) según los efectos; 2) según su contenido; 3) según las manifestaciones de la voluntad;
4) según su ejecución.
1.- Según sus efectos, atendiendo al contenido o no de
los actos y atendiendo a los destinatarios de los mismos. Por su contenido los actos
administrativos pueden ser de efectos generales y particulares. Los generales se identifican con los
de carácter normativo, es decir, aquellos que comprenden normas del
ordenamiento jurídico. Los de efectos
particulares tienen un contenido no normativo cuya aplicación se refiere
a un sujeto o varios sujetos de derecho. En la LOPA puede deducirse tal
clasificación del contenido del Art. 13: "Ningún acto administrativo podrá
violar lo establecido en otro de superior jerarquía; ni los de carácter
particular vulnerar lo establecido en una disposición administrativa de
carácter general, aun cuando fueren dictados por autoridad igual o superior a
la que dicto la disposición general". Por el segundo, es decir, atendiendo a sus destinatarios, los
actos administrativos pueden ser generales
o individuales. Actos
administrativos generales son aquellos que interesan a una pluralidad de
sujetos de derecho, sea formado por un número indeterminado de personas o un
número determinado; en cambio, los
actos administrativos individuales, son aquellos que interesan a un solo
sujeto de derecho Art. 72 LOPA. "Los actos administrativos de carácter
general o que interesen a un número indeterminado de personas, deberán ser
publicados en Gaceta Oficial que corresponda al organismo que tome la decisión.
Se exceptúan aquellos actos administrativos referentes a asuntos internos de la
administración. También serán publicados en igual forma los actos
administrativos de carácter particular cuando así lo exija la ley.
2.- Según el contenido, es decir, atendiendo a la decisión que
contenga, en la LOPA se pueden distinguir actos administrativos definitivos y de trámite, y actos administrativos creadores o no de
derechos, o que establezcan obligaciones.
Los actos administrativos
definitivos son
aquellos que ponen fin a un asunto; el
de trámite por el contrario tiene carácter preparatorio o de uno
definitivo. Arts. 9, 62 y 85 LOPA. Art.
9 "Los actos administrativos de carácter particular deberán ser
motivados, excepto los de simple trámite o salvo disposiciones expresas de la
ley. A tal efecto, deberán hacer referencia a los hechos y a los fundamentos
legales del acto". Art. 62
"El acto administrativo que decida el asunto resolverá todas las
cuestiones que hubieren sido planteadas, tanto inicialmente como durante la tramitación".
Art. 85 " Los interesados
podrán interponer los recursos a que se refiere este capítulo contra todo acto
administrativo que ponga fin a un procedimiento, imposibilite su continuación,
cause indefensión o lo prejuzgue como definitivo, cuando dicho acto lesione sus
derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos". La
consecuencia de ello es que solo normalmente, los actos definitivos son
recurribles en vía administrativa, salvo que el acto de trámite imposibilite la
continuación del procedimiento, cause indefensión o lo prejuzgue como
definitivo. Por su parte, a los actos creadores
de derechos subjetivos o intereses personales y legítimos, se refiere el
Art. 19 "Los actos de la
administración serán absolutamente nulos en los siguientes casos: Numeral 2: Cuando resuelvan un caso
precedentemente decidido con carácter definitivo y que haya creado derechos
particulares, salvo autorización expresa de la ley, y Art. 82. "Los actos administrativos que no originen derechos subjetivos
o intereses legítimos, personales y directos para un particular, podrán ser
revocados en cualquier momento, en todo o en parte, por la misma autoridad que
los dictó, o por el respectivo superior jerárquico". En cambio, a los
creadores de obligaciones se refiere el Art.
70. "Las acciones provenientes de los actos administrativos
creadores de obligaciones a cargo de los administrados, prescribirán en el
término de cinco (5) años, salvo que en leyes especiales se establezcan plazos
diferentes. La interrupción y suspensión de los plazos de prescripción se rigen
por el código civil".
3.- Según la
manifestación de la voluntad. En principio, la LOPA Art. 18 determina que los actos deberán ser
expresos. Art 18: "Todo
acto administrativo deberá contener":
1.- Nombre del ministerio u
organismo a que pertenece el órgano que emite el acto.
2.- Nombre del órgano que emite el
acto.
3.- Lugar y fecha donde el acto es
dictado.
4.- Nombre de la persona u órgano
a quien va dirigido.
5.- Expresión sucinta de los hechos,
de las razones que hubieren sido alegadas y de los fundamentos legales
pertinentes.
6.- La decisión respectiva, si
fuere el caso.
7.- Nombre del funcionario o
funcionarios que los suscriben, con indicación de la titularidad con que
actúen, e indicación expresa, en caso de actuar por delegación, del número y
fecha del acto de delegación que confirió la competencia.
8.- El sello de la Oficina.
Sin embargo, con las salvedades expuestas en su
oportunidad, del contenido del Art. 4.- "En los casos en que un órgano de
la administración pública no resolviere un asunto o recurso dentro de los
correspondientes lapsos, se considerara que ha resuelto negativamente y el
interesado podrá intentar el recurso inmediato siguiente, salvo disposición
expresa en contrario. Esta disposición no releva a los órganos administrativos,
ni a sus personeros, de las responsabilidades que les sean imputables por la
omisión de la demora. PARAGRAFO UNICO:
La reiterada negligencia de los responsables de los asuntos o recursos que dé
lugar a que estos se consideren resueltos negativamente como se dispone en este
artículo, les acarreara amonestación escrita a los efectos de lo dispuesto en
la Ley de carrera administrativa (hoy Ley del Estatuto de la Función Pública Art.
83), sin perjuicio de las sanciones previstas en el artículo 100 de esta ley.
"El funcionario o empleado público responsable de retardo, omisión,
distorsión o incumplimiento de cualquier disposición, procedimiento, trámite o
plazo, establecido en la presente ley, será sancionado con multa entre el cinco
por ciento y el cincuenta por ciento de su remuneración total correspondiente
al mes en que se cometió la infracción, según la gravedad de la
falta".(silencio Administrativo negativo) se pudiera hablar de actos
tácitos.
4.- Según su impunidad. Cabe distinguir entre actos
firmes y actos no firmes. Los Actos
Firmes son aquellos contra los cuales no caben los recursos bien sean
administrativos, bien sean contencioso-administrativos y el único recurso
posible es el recurso de revisión. Los
Actos administrativos no firmes son aquellos que pueden ser impugnados,
bien en vía administrativa, bien en vía contencioso administrativa. Es bueno
señalar, otra noción relacionada con lo anterior y es la del acto
administrativo que causa estado. Entendiéndose
por acto que causa estado aquel que agota la vía administrativa.
5.- Según su ejecución. El Art. 78 LOPA habla de actos
materiales y los mismos hay que identificarlos con los actos de ejecución a que
se refiere el Art. 8, eiusdem.
Art. 78: "Ningún órgano de la
administración podrá realizar actos materiales que menoscaben o perturben el
ejercicio de los derechos de los particulares, sin que previamente haya sido
dictada la decisión que sirva de fundamento a tales actos."
Art. 8: "Los actos administrativos
que requieran ser cumplidos mediante actos de ejecución, deberán ser ejecutados
por la administración en el término establecido. A falta de este término, se
ejecutaran inmediatamente".
Los actos de la
administración serán absolutamente nulos en los siguientes casos:
1.- Cuando así este expresamente
determinado por una norma constitucional o legal.
2.- Cuando resuelvan un caso
precedentemente decidido con carácter definitivo y que haya creado derechos
particulares, salvo autorización expresa de la ley.
3.- Cuando su contenido sea
imposible o ilegal ejecución.
4.- Cuando hubieren sido dictados
por autoridades manifiestamente incompetentes o con prescindencia total y
absoluta del procedimiento legalmente establecido.
DE LAS INHIBICIONES ARTS 36 AL 40 LOPA.
Los funcionarios administrativos deberán inhibirse
del conocimiento del asunto cuya competencia les está legalmente atribuida, en
los siguientes casos:
1.- Cuando personalmente, o bien su cónyuge o algún
pariente dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad,
tuvieren interés en el procedimiento.
2.- Cuando tuvieren amistad íntima o enemistad
manifiesta con cualquiera de las personas interesadas que intervengan en el
procedimiento.
3.- Cuando hubieren intervenido como testigos o
peritos en el expediente de cuya resolución se trate, o si como funcionarios
hubieren manifestado previamente su opinión en el mismo, de modo que pudieran
prejuzgar ya la resolución del asunto, o, tratándose de un recurso
administrativo, que hubieren resuelto o intervenido en la decisión del acto que
se impugna. EXCEPCION Quedan a
salvo los casos de revocación de oficio y de la decisión del recurso de
reconsideración.
4.- cuando tuvieren relación de servicio o de
subordinación con cualquiera de los directamente interesados en el asunto.
Quedan exceptuados de esta disposición los funcionarios que tengan a su cargo
la expedición de certificados adoptados en serie o conforme a modelos
preestablecidos, de modo que les resulte en extremo difícil advertir la existencia
de causas de inhibición.
DEL LAPSO PARA INHIBIRSE: El funcionario, dentro de los
dos (2) días hábiles siguientes a aquel en que comenzó a conocer del asunto o
en que sobrevino la causal, deberá plantear su inhibición en escrito razonado,
y remitir sin retardo el expediente a su superior jerárquico.
El funcionario superior jerárquico, dentro de los
diez (10) días hábiles contados a partir de la fecha de recepción del
expediente, deberá decidir, sin más trámites, si es procedente o no la
inhibición. En el primer caso (si procede la inhibición) el superior designará
en la misma decisión, un funcionario de igual jerarquía que conozca del asunto
y al efecto le remitirá el expediente sin retardo alguno.
En caso que no existiere funcionario de igual jerarquía
al que se hubiere inhibido, designará un funcionario ad-hoc; y en caso de que
no aceptara la inhibición, devolverá el expediente al funcionario inhibido
quien continuará conociendo del asunto.
El funcionario de mayor jerarquía en la entidad
donde curse un asunto podrá ordenar de oficio o a instancia de los interesados
a los funcionarios incursos en las causales señaladas en el Art. 36 que se
abstengan de toda intervención en el procedimiento, designando en el mismo acto
al funcionario que deba continuar conociendo del expediente.
El funcionario que se haya inhibido prestara
cooperación que le sea requerida por el funcionario a quien se hubiere
encomendado la resolución del asunto.
DE LOS TERMINOS Y PLAZOS ARTS. 41 AL 43.
Los términos o plazos establecidos en esta y en
otras leyes relativas a la materia objeto de la presente, obligan por igual, y
sin necesidad de apremio, tanto a las autoridades y funcionarios competentes
para el despacho de los asuntos, como a los particulares interesados en los
mismos.
Los términos o plazos se contaran siempre a partir
del día siguiente de aquel en que tenga lugar la notificación o publicación. En
los términos o plazos que vengan establecidos por días, se computaran
exclusivamente los días hábiles, salvo disposición en contrario.
Se entenderá por días hábiles a los efectos de esta
ley los días laborables de acuerdo con el calendario de la administración
pública.
Los términos y plazos que se fijaren por meses o
años, concluirán en día igual al de la fecha del acto del mes o año que
corresponda para completar el número de meses o años fijados en el lapso.
El lapso que según la regla anterior deberá
cumplirse en un día de que carezca el mes, se entenderá vencido el último de
ese mes. Si dicho día fuere inhábil, el término o plazo respectivo expirara el
primer día hábil siguiente.
DE LA RECEPCION DE DOCUMENTOS ARTS 44 AL 46.
En los ministerios, organismos y demás dependencias
públicas se llevara un registro de presentación de documentos en el cual se
dejara constancia de todos los escritos, peticiones y recursos que se presenten
por los administrados, así como de las comunicaciones que puedan dirigir otras
autoridades.
La organización y funcionamiento del registro se
establecerán en el reglamento de esta ley.
Los funcionarios del registro que reciban la
documentación advertirán a los interesados de las omisiones y de las
irregularidades que observen, pero sin que puedan negarse a recibirla.
Se dará recibo de todo documento presentado y de
sus anexos, con indicación del número de registro que corresponda, lugar, fecha
y hora de presentación. Podrá servir de recibo la copia mecanografiada o
fotostática del documento que se presente, una vez diligenciada y numerada por
los funcionarios del registro.
LOS
RECURSOS ADMINISTRATIVOS ARTS. 85 al 93.
El Capítulo II del Título IV de la LOPA se refiere
a los recursos administrativos y en su sección primera arts. 85 a 93 trata de
las Disposiciones Generales. Según la LOPA los recursos administrativos son medios
de impugnación, medios jurídicos, que se intentan ante la Administración contra
actos administrativos de esta.
Es importante analizar en lo relativo a los
recursos administrativos es quienes pueden interponerlos, contra que tipos de
actos administrativos y en qué circunstancias; aspectos o elementos recogidos
en el Art. 85 LOPA de la siguiente forma: "Los interesados podrán
interponer los recursos a que se refiere este capítulo contra todo acto
administrativo que ponga fin a un procedimiento, imposibilite su continuación,
cause indefensión o la prejuzgue como definitivo, cuando dicho acto lesione sus
derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos".
Ahora bien, frente al recurso esta siempre un acto
administrativo (o sea que se produjo un acto administrativo). Es este el que
origina el recurso:
1) Un acto administrativo que ponga fin a un
procedimiento; esto es un acto definitivo.
2) Que cause indefensión. Es decir, que aun sin
tener la cualidad de definitivo, coloque al particular, al interesado, en una
situación tal que haga imposible para él toda defensa en el procedimiento.
3) Que lo prejuzgue como definitivo. Este es aquel
que por su naturaleza no es un acto definitivo, pero sin embargo, de su
contenido se prejuzga como tal. Tales son, pues, los supuestos en que el
interesado puede hacer uso de los recursos administrativos y que conforman las
características o elementos objetivos. Son tales porque hacen referencia al
acto administrativo objeto del recurso que se interponga.
Así, todo recurso debe estar investido de ciertas
modalidades, reunir ciertos requisitos, los cuales tienen relación directa con
su admisión. El Art. 86 LOPA expresa "Todo recurso administrativo deberá
intentarse por escrito y en él se observaran los extremos exigidos por el Art.
49. El recurso que no llenare los requisitos no será admitido. Art. 49: "Cuando el procedimiento
se inicie por solicitud de persona interesada, en el escrito deberá hacer
constar:
1.- El organismo al cual está dirigido.
2.- La identificación del interesado, y en su caso
de la persona que actúe como su representante con expresión de los nombres y
apellidos, domicilio, nacionalidad, estado civil, profesión y número de cédula
de identidad o pasaporte.
3.- La dirección del lugar donde se harán las
notificaciones pertinentes.
4.- los hechos, razones y pedimentos
correspondientes, expresando con toda claridad la materia objeto de la
solicitud.
5.- Referencia a los anexos que lo acompañan si tal
es el caso.
6.- Cualesquiera otras circunstancias que exijan
las normas legales o reglamentarias.
7.- La firma de los interesados.
RECURSOS ADMINISTRATIVOS
EXISTENTES EN LA LEGISLACION VENEZOLANA, ANALISIS DE LA LOPA.
EL RECURSO DE
RECONSIDERACION: El Art. 94 de la LOPA establece, "El Recurso de Reconsideración
procederá contra todo acto administrativo de carácter particular y deberá ser
interpuesto dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación del
acto que se impugna, por ante el funcionario que lo dicto. Si el acto no pone
fin a la vía administrativa, el órgano ante el cual se interpone este recurso,
decidirá dentro de los quince (15) días siguientes al recibo del mismo. Contra
esta decisión no puede interponerse de nuevo dicho recurso."
El Recurso de Reconsideración, denominado en la
doctrina y legislación española recurso de reposición, en la argentina,
inicialmente recurso de revocatoria, y en otras terminologías recurso de
oposición, recurso de revocación, etc., es un recurso administrativo; se deduce
ante un órgano administrativo y su decisión le corresponde al mismo órgano del
que proviene o deriva el acto administrativo impugnado.
Según el Art. 94 LOPA ,
el Recurso de Reconsideración procede, únicamente, contra todo acto administrativo de
carácter particular, no contra actos de carácter general, en los supuestos del Art.
85 eiusdem, es decir, cuando el acto ponga fin a un procedimiento, esto es, que
sea definitivo; pero también cuando el acto cause indefensión, lo prejuzgue
como definitivo o imposibilite su continuación puede intentarse en dos
situaciones: una contra un acto que haya causado estado, por agotarse en el
órgano que lo dicto la vía administrativa , (Ej. Caso de un ministro, Art. 90
LOPA El órgano competente para decidir el recurso de reconsideración o el
jerárquico podrá confirmar modificar o revocar el acto impugnado, asi como
ordenar la reposición en caso de vicios en el procedimiento, sin perjuicio de
la facultad de la administración para convalidar los actos anulables). y otra
derivada en lo dispuesto en el Art. 95, contra el acto de un órgano inferior,
que no agote la vía administrativa. El recurso de reconsideración, tal como lo
señala la parte final del Art. 94 no puede intentarse más de una sola vez. No
cabe nuevo recurso de reconsideración contra una decisión que haya resuelto un
recurso de reconsideración.
EL RECURSO JERARQUICO:
Arts. 95 y 96 LOPA. La LOPA
expresa en el Art. 95"El
Recurso Jerárquico procederá cuando el órgano inferior decida no modificar el
acto de que es autor en la forma solicitada en el recurso de reconsideración.
El interesado podrá, dentro de los quince (15) días siguientes a la decisión a
la cual se refiere el párrafo anterior interponer el recurso jerárquico
directamente por ante el ministro". "Art. 96 El Recurso Jerárquico podrá ser intentado contra las
decisiones de los órganos subalternos de los institutos autónomos, por ante los
órganos superiores de ellos". Este recurso es el segundo de los
consagrados en la LOPA y ya era reconocido, tradicionalmente, en nuestra
legislación y jurisprudencia.
El lapso para decidir el Recurso Jerárquico, de
conformidad con lo dispuesto en el Art. 91 LOPA, es de noventa (90) días. En
cuanto al contenido del recurso, es aplicable lo dispuesto en los arts. 89 y 90
eiusdem. Art. 89 "El órgano administrativo deberá resolver todos los
asuntos que se sometan a su consideración dentro del ámbito de su competencia o
que surjan con motivo del recurso aunque no hayan sido alegados por los
interesados".
El efecto más importante de la interposición del
recurso jerárquico es el de agotar la vía administrativa y, en consecuencia,
dejar abierta la vía contenciosa-administrativa Art. 93 "La vía contenciosa administrativa quedara abierta
cuando interpuesto los recursos que ponen fin a la vía administrativa, estos
hayan sido decididos en sentido distinto al solicitado, o no se haya producido
decisión en los plazos correspondientes. Los plazos para intentar los recursos
contenciosos son los establecidos por las leyes correspondientes.
EL RECURSO DE REVISION:
Arts. 97 al 99 LOPA. La LOPA
establece (Art. 97) un tercer recurso administrativo, el recurso de revisión.
Es un recurso ordinario pero con características particulares.
El Recurso de Revisión tiene naturaleza
administrativa, se interpone y es resuelto por un órgano administrativo. La legislación
venezolana (LOPA) a diferencia de otras no le da la connotación de
extraordinario; por ello pensamos que es un recurso administrativo ordinario,
pero con características particulares o excepcionales.
